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09/10/2008

La garantie des dépôts : assurance des dépôts

Pour ceux qui sont sortis de chez eux ces derniers jours, il n'a pas pu leur échapper que la sécurité de l'épargne dans les banques était la préoccupation majeure des clients de ces institutions. Il n'est pas inutile de rappeler la première des raisons pour laquelle une forme d'assurance est nécessaire, pourquoi cette assurance doit couvrir la seule liquidité des banques (et non leur solvabilité), et pourquoi seule, in fine, une forme de couverture par une institution publique est efficace.

Une assurance est indispensable parce que la perte de confiance dans une institution peut rapidement devenir une perte de confiance dans un système. Si une entreprise, cliente de la banque A, ne peut payer ses salariés, clients de la banque B, ceux-ci ne pourront payer leur propriétaire, client de la banque C, et celui-ci ne pourra payer son impôt foncier au Trésor Public, client de la banque D. Bien entendu, l'entreprise peut toujours changer de banque, mais qu'en serait-il si les acheteurs de ses produits sont, eux aussi, clients de la banque A ?

Les banques convertissant des dépôts (à court terme) en actifs (des prêts à moyen et long terme), aucune banque ne pourrait faire face à une demande de retrait de l'ensemble des dépôts qui lui sont confiés. A fortiori, si une seule banque ne pourrait faire face à une telle demande, un système financier national le pourrait encore moins. Aucune assurance privée ne pourrait résister à une telle situation, pas plus que la totalité des compagnies assurant le bâtiment ne pourrait faire face à la destruction de l'ensemble du parc immobilier.

Une assurance ne doit toutefois servir qu'à maintenir la liquidité de la banque (assurer les retraits dans l'attente de la réalisation des actifs) et non sa solvabilité (assurer les actifs eux-mêmes). Il serait d'autre part utopique de croire qu'une assurance privée des dépôts serait plus fiable qu'une assurance publique, et cette dernière aurait exactement les mêmes travers que toute entreprise publique. Puisque entre deux maux, il faut choisir le moindre, je me fais là aussi, contraint et forcé, l'avocat d'une garantie des dépôts par une institution publique, et ce pour plusieurs raisons :

1) personne ne peut raisonnablement penser que le déposant ordinaire soit à même de juger de la solvabilité des institutions financières; l'épargnant n'a aucun pouvoir dans la nomination des dirigeants des banques, ni dans l'analyse de leurs compétences;

2) les décisions prises par les banques sont souvent ignorées du grand public, ou lui sont délibérément dissimulées;

3) lorsque des difficultés se présentent, les avoirs d'une banque doivent pouvoir être rapidement saisis et réalisés, afin de couvrir ses obligations: il est irréaliste de penser que des actions en justice par des déposants privés puissent produire autre chose que des procédures longues et coûteuses.

4) si un organisme privé pourrait parfaitement être à même de répondre à des crises ponctuelles de faible ampleur, aucune institution privée ne serait à même de faire face à une crise systémique: faut-il rappeler que les actifs financiers dépassent souvent le montant du PIB annuel?

Mais les systèmes de garanties existants doivent nécessairement être radicalement réformés, en fondant les réformes sur un principe de base: les garanties doivent assurer la liquidité, non la solvabilité des actifs des banques.

Le principe de base est que le rôle des banques reste de transformer des ressources à court terme (dépôts d'épargne) en avoirs à long terme (prêts aux entreprises, hypothèques, etc.). Dans cette "intermédiation", se posent évidemment deux questions, qu'il est important de dissocier: la liquidité et la solvabilité des actifs. Si les banques étaient à même de faire coïncider très exactement le terme de chaque ressource avec celui de chaque actif, ne se poserait alors que le problème de la solvabilité des actifs à leur échéance, et aucun mécanisme de garantie des dépôts ne serait nécessaire.

Il est d'ailleurs intéressant de constater que l'existence de ressources à long terme est fonction du degré de développement des marchés financiers, mais surtout de la confiance des particuliers dans le système économique. Au début de la transformation des états à économie planifiée, les banques ne disposaient d'aucune ressource à long terme, et le financement des investissements des entreprises privées ne pouvait se faire. La confiance des déposants ne s'est améliorée que très progressivement.

A ce titre, une couverture globale, indiscriminée (100.000 $ aux Etats-Unis, 20.000 € en Europe, avec autant de variantes qu'il y a d'Etats), est bien évidemment absurde, même si elle est bureaucratiquement commode.

Pour ma part, je fonderais toute réforme du système sur un principe simple: les banques auraient la possibilité d'obtenir de la banque centrale l'engagement d'un refinancement de leurs actifs, en cas de crise de liquidité. Le taux de refinancement serait déterminé par actif, ou par catégorie d'actifs, et pour une portion pré-déterminée de sa valeur initiale. Les agences de notation pourraient ici jouer un rôle utile, mais qui serait bien différent de leur rôle actuel, puisqu'elles seraient rémunérées non par l'emprunteur, mais par la banque. Le résultat pratique serait de voir mentionné, au jour le jour, sur les relevés de compte et autres documents envoyés par la banque à ses déposants, un taux variable de couverture de ces avoirs, et non un montant forfaitaire.

Le risque d'inflation d'un tel système serait quasi-nul, et ce pour deux raisons :

1)    le refinancement d'un actif par une banque impliquerait nécessairement une diminution au moins équivalente de ses ressources. Il resterait évidemment que des retraits massifs dans une banque pourraient être réinvestis dans une autre institution, et il appartiendrait à la banque centrale de veiller à ce que ces dépôts n'alimentent pas un nouveau cycle de financement, éventuellement en les "stérilisant" temporairement sous forme de réserves obligatoires, ou en modifiant son taux de refinancement.

2)    les actifs restent "sains" et seront remboursés à leurs échéances; l'accroissement de liquidités, s'il existe, ne serait donc que temporaire.

La complexité de ces ajustements, et la nécessité d'une intervention rapide et efficace en cas de crise de confiance démontre le besoin d'une institution telle qu'une banque centrale, et que la position libertarienne dans ce domaine est plus qu'utopique: elle est irréalisable. Hayek lui-même a clairement souligné le caractère indispensable d'une banque centrale dans des systèmes économiques qui recourent au financement des investissements par le crédit bancaire.

Pour avoir personnellement contribué à la solution d'un problème de cette nature dans un pays d'Europe centrale, où les systèmes financiers ont connu quelques défaillances, je ne peux que recommander une intervention rapide et sans ambiguïté, qui évite le pourrissement de la situation et la contagion. Ayant identifié une banque en difficulté, celle-ci fut immédiatement fermée, les déposants furent informés que leurs comptes, garantis par la banque centrale, étaient immédiatement transférés auprès d'une autre institution, et restaient à leur disposition. Les actifs de la banque furent progressivement liquidés, sous le contrôle de la banque centrale. Après de légers remous et quelques inquiétudes légitimes, il n'y eut ni panique, ni contagion, ni diminution de l'activité économique.

[Institut Hayek]

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